Vytenis Andriukaitis. SAVIVALDA ir VALDYMAS: kodėl ir kaip reikia keisti mūsų Konstituciją

Vytenis Andriukaitis. SAVIVALDA ir VALDYMAS: kodėl ir kaip reikia keisti mūsų Konstituciją

Kiek žemiau – pasiūlymai LSDP Seimo rinkimų programos realizavimui Savivaldos ir Valdymo srityje. Tačiau pirmiausia pateiksiu truputį įdomios istorijos, kuri galbūt daliai Jūsų nėra žinoma. Ji gali padėti mums visiems suprasti, kodėl negalime siekti pažangos, neišsprendę tų klausimų, į kuriuos Lietuva ieškojo atsakymų dar prieš trisdešimt metų ir iki šiol vis negali ar nenori jų suprasti. Ir tam reikia Konstitucijos pataisų.

Taigi, dar 1989 metais, Lietuvos Persitvarkymo Sąjūdžiui (LPS) ruošiant rinkimų „Lietuvos kelias“ programą, tiek LSDP, tiek ir LPS darbo grupėse svarstėme savivaldos reikalus. Dabar cituosiu iš pas mane esančio LPS rinkimų programos rengimo dokumentų archyvo vieną dokumentą, ruoštą būsimojo LRAT deputato Stasio Kropo. Jis vadinasi „Vietos savivaldos klausimu“:

Lietuvos atgimimas neįmanomas be vietos savivaldos atkūrimo ir plėtojimo. Vietos savivalda, kaip Respublikos administracinių-teritorinių vienetų ir atskirų gyvenamųjų vietovių gyventojų savarankiška veikla sprendžiant vietinės reikšmės reikalus, turi tapti viena iš svarbiausių Lietuvos pažangos elementų. Tik savivaldžių struktūrų pagrindu įmanoma į vietos valdžios ir valdymo organus pritraukti labiausiai tautos ir konkrečios gyvenamosios vietovės ateitimi suinteresuotus, autoritetą turinčius, sąžiningus asmenis...“

Kaip matote, čia yra panaudotos šios labai svarbios sąvokos: vietos savivalda, administracinio – teritorinio vieneto gyventojų savarankiška veikla, atskira gyvenamoji vietovė, savivaldi struktūra!

Išlaikykime dėmesį ties šiomis sąvokomis, nes jų prireiks, kai kalbėsime apie vietos savivaldą šiandien, savarankiškas savivaldos teises, savivaldybes, seniūnijas ir ... kitas savivaldžias struktūras.

Cituoju toliau: „ Vietinių biudžetų formavimo tvarka labai apribojo vietines valdžios ir valdymo organų galimybes ir suinteresuotumą stabiliu ekonomikos augimu. Jų biudžetai iš esmės buvo formuojami kasmet aukštesnėje grandyje, remiantis likutiniu principu. Einamaisiais metais gavus didesnes pajamas negu buvo numatyta, pagal nusistovėjusią tvarką, sekančiais metais, kaip taisyklė, taryba gaudavo mažesnius šių pajamų atskaitymus... Tokiu būdu vietos valdžios ir valdymo organai tapo pagrinde einamųjų, operatyvinių uždavinių, o ne strateginių, perspektyvinių teritorijos gyvybiškų klausimų sprendėja.“

 Na, St. Kropui aprašius trūkumus, tuomet buvo siūloma žengti ir būtinus SVARBIUS ŽINGSNIUS, kuriant Lietuvos savivaldą: „Remiantis pasauline ir ikikarine Lietuvos patirtimi suverenioje Lietuvoje tikslinga kurti dviejų lygių savivaldos sistemą. Ypatingai svarbu formuoti šiuo metu beveik sunaikintą pirminę savivaldos grandį valsčių lygyje, nes tiktai tokiu būdu įmanoma lokalizuoti, iš esmės decentralizuoti ir perduoti savivaldai socialinių, ekologinių bei kitų klausimų sprendimą.... Reformos eigoje turėtų būti sukurta Lietuvos 2 lygių harmoningai funkcionuojanti savivaldybių sistema...“

Tikra tiesa, kad šios nuostatos tapo ir rinkimus laimėjusio LPS programos bei veiklos LRAT kryptimis ir uždaviniais.

Deja, deja..., rengiant tuo metu naujus projektus ir ruošiant 1992 m. LR Konstitucijos tekstą, šie pažadai ir sumanymai liko užmiršti. Dviejų lygių savivaldos – NEBELIKO. Nebeliko ir pažado turėti renkamas tarybas Apskričių lygyje, kur „būtų vykdomos respublikos deleguotos valstybinio valdymo funkcijos“.

LR Konstitucija įteisino VIENPAKOPĘ SAVIVALDĄ, keistai SUPYNĖ sąvokas, suvaržė savivaldos savarankiškumą, o aukštesniuose administraciniuose vienetuose įstatymo nustatyta tvarka valdymą ORGANIZUOTI pavedė tik Vyriausybei be jokių demokratinių tarybų.

Kai kurie mūsų partijos nariai, tikrai pačių giliausių demokratinių įsitikinimų vedami, pavyzdžiui, gina idėją, kad tobulinant vietos savivaldos įstatymus galima įteisinti ir seniūnijų seniūnų renkamumą, ir deleguoti seniūnijoms daugiau teisių, funkcijų ir pinigų, o gal net rinkti ir seniūnijų tarybas. Deja, tenka labai abejoti tokio kelio konstitucingumu.

Pradėsiu nuo 119 LR Konstitucijos straipsnio. Jame pasakyta, kad savivaldos teisė laiduojama NE tų gyvenamųjų vietovių gyventojams, savarankiškai sprendžiant vietos savivaldos klausimus, kaip pasižadėjo tai savo PROGRAMOJE padaryti LPS tais 1989 metais, bet „įstatymo numatytiems valstybės teritorijos administraciniams vienetams. Ji įgyvendinama per atitinkamas savivaldybių tarybas.“

Ar mes turėsime 60 ar 80 ar 130 (čia aš tiesiog paryškinu problemą, nesiūlydamas smulkinti savivaldybių) administracinių teritorinių vienetų (didesnių ar labai mažų), tai bus vis tiek vienareikšmiškai vadinama administraciniu vienetu (o seniūnija, kaip žinome, tokia nėra ) - savivaldybe ir jos atitinkama taryba. TOKS yra vienareikšmiškai 119 straipsnio pirmoje dalyje įteisintas konstitucinis savivaldos teisės subjektas – administracinis vienetas.

Tad seniūnija yra tik to teritorinio administracinio vieneto – savivaldybės – jo vykdomojo organo – administracijos – vietinis padalinys, o ne savivaldus subjektas. Nebent kiekvienai seniūnijai įstatymu suteiktume teritorinio administracinio vieneto teisę ir turėtume smulkią savivaldybę su jos taryba.

Deja, tokių smulkių seniūnijų (galimų valsčių) lygio savivaldybių gyvybingumu VIENPAKOPĖJE dabartinėje savivaldos sistemoje tenka pagrįstai abejoti.

Nekalbu apie tai, kad Lietuvoje dar neužbaigtas naujų savivaldybių (galinčių turėti  18 000 – 25000 – 33000 gyventojų) steigimo etapas. Mat pagal ankstesnius planus buvo manyta, kad Lietuvoje vietoje dabar esančių 60 gali būti apie 76 – 80 savivaldybių, įskaitant ir žiedinių savivaldybių aplink Vilnių, Kauną, Panevėžį, Šiaulius, Alytų pertvarkymą. Tokių savivaldybių ekonominis, socialinis ir demografinis gyvybingumas yra galimas. Bet vargu ar politiškai tai šiandien priimtina ir įmanoma.

Taigi, esant VIENPAKOPEI savivaldai galvoti, kad yra įmanoma suteikti seniūnijoms demokratinį savivaldos subjekto legitimumą, darant vienokias ar kitokias pataisas vietos savivaldos įstatyme, esamo konstitucinio reguliavimo kontekste labai jau rizikinga.

Kaip jau minėjau, LR Konstitucijos 119 straipsnyje savivaldos teisė NĖRA laiduojama tos teritorijos gyventojams ar jų bendruomenėms, bet tik administraciniam vienetui. Tas administracinis vienetas šiame Konstitucijos straipsnyje tiesiog vadinamas savivaldybe, o ji valdoma per to vieneto gyventojų išrinktą savivaldybės TARYBĄ. Savivaldybės Taryba sudaro jai atskaitingus vykdomuosius organus.

Šiame straipsnyje dar yra vienas pavadinimas – savivaldos institucijos. Jos nėra plačiau paaiškintos Konstitucijoje, nors tame pačiame Konstitucijos straipsnyje vartojama ir kita sąvoka – vykdomieji organai.

Taigi, nors pats Konstitucijos X skirsnis vadinasi „Vietos savivalda ir valdymas“, bet vietos savivaldos teisė to administracinio vieneto gyventojams rinkti jų bendruomenių, seniūnijų, gatvių ar namų bendrijų komitetus bei savivaldos tarybas vietos reikalams demokratiškai tvarkyti nėra suteikta. Ji suteikta administraciniam teritoriniam vienetui. O jo gyventojai tik balsuodami renka savivaldybės tarybą. Suprantama, kad VIENPAKOPĖJE savivaldoje KITAIP būti ir negali.

Kas kita, jei Konstitucija laiduotų savivaldos teisę administracinio vieneto gyventojams, o įstatymas leistų nustatyti savivaldos pakopas (vienpakopę, dvipakopę ar net ir tripakopę, nors to nesiūlau, priklausomai nuo administracinio vieneto dydžio, gyventojų skaičiaus, savivaldos gyvybingumo ir finansinių instrumentų biudžetui formuoti tvarumo).

Lietuvos atveju įstatymiškai reglamentuota ir optimali būtų dviejų tipų - ar vienpakopė (mažesnių rajonų) ar dvipakopė (didesnių rajonų ar miestų ) savivalda, kaip pvz.: Vilniaus raj. ir keturi jo savivaldūs valsčiai aplink Vilnių. Ar ir kiti didesni rajonai. Net ir Vilniaus miestas galėtų turėti tris ar keturias savivaldžias seniūnijas ir vieną didžiojo Vilniaus savivaldos tarybą. Bet tai galėtų nuspręsti to administracinio vieneto gyventojai įstatymo nustatyta tvarka ir sąlygomis.

Kita akivaizdi šiandien problema yra ta, kad Konstitucija vienareikšmiškai nustato, jog „savivaldos teisė laiduojama įstatymo nustatytiems valstybės teritorijos administraciniams vienetams... per atitinkamas savivaldybių tarybas.“ Ir štai toji „savivaldybės taryba sudaro jai atskaitingus vykdomuosius organus“.

 Apie merus bei jų rinkimo galimybę LR Konstitucijos 119 straipsnis nepalieka jokio, mano nuomone, kitokio pasirinkimo alternatyvos. Savivaldybės taryba sudaro jai atskaitingus vykdomuosius organus. Ir taškas. Net jeigu galvotume, kad merai yra viena iš savivaldos institucijų, tai Konstitucija kalbėtų tik apie jų (merų) institucijos organizavimo ir veiklos tvarką, bet ne apie jų rinkimą.

Kita sąvokų bei savarankiškų savivaldos teisių ir laisvių painiava yra ir kituose straipsniuose.

Konstitucijos 120 straipsnyje nustatyta, kad valstybė remia savivaldybes, bet NE SAVIVALDĄ. (Nors X skirsnis kalba apie VIETOS SAVIVALDĄ ). Ir ne SAVIVALDOS tarybos veikia laisvai ir savarankiškai, bet TIESIOG pačios SAVIVALDYBĖS (kaip teritorijos administracinis vienetas). Tad valstybė remia administracinį teritorinį vienetą, tad gali jam suteikti ir deleguotas funkcijas, neduodama biudžetinių lėšų bei (nors skamba ironiškai) suvaržyti jo veiklą.

Konstitucijos 121 straipsnyje savivaldybių taryboms suteikta teisė įstatymo numatytose ribose ir tvarka nustatyti vietines rinkliavas, o vietinių mokesčių nustatyti jos iš viso negali. Jos tik gali savo biudžeto sąskaita nustatyti mokesčių ir rinkliavų lengvatas. Tad jos biudžeto LAISVAI ir SAVARANKIŠKAI formuoti negali, nes įstatymas nustato ribas ir tvarką.

Joms įstatymas numato vietinių rinkliavų ribas, o Konstitucija suteikia joms teisę taikyti rinkliavų lengvatas tik tuo atveju, jei tai daroma tų savivaldybių biudžetų sąskaita. O savivaldos prigimtinių vietinių mokesčių iš viso savivaldybės neturi. Joms tai tik deleguojama įstatymo nustatytais atvejais ir tvarka.

Tad ir vėl tenka prisiminti tas dar 1989 metais LPS rinkimų programoje išvardintas bėdas apie tai, kad savivaldybių biudžetai formuojami ... LIKUTINIU PRINCIPU.

 Konstitucijos 123 straipsnyje aukštesniųjų administracinių vienetų valdymas organizuojamas pačios Vyriausybės. Suprantama, kad kalbant apie valstybės valdymą, jis skirstomas į nacionalinį ir teritorinį lygmenis. Ir tie aukštesnieji administraciniai vienetai vadinami apskritimis. Lietuvoje jų turime dešimt.

Ir jų valdymas per ilgą laikotarpį keitėsi ne į gerąją pusę. Gaila, kad steigiant apskritis, Vilniaus, Kauno, Panevėžio, Klaipėdos ir Šiaulių apskričių centrai liko didmiesčiuose. Juk Marijampolės, Tauragės, Telšių, Utenos bei Alytaus apskričių steigimas davė gerą impulsą tų centrų plėtrai.

Bet Vilniaus, Kauno ir Klaipėdos miestai tikrai neproporcingai pasinaudojo finansinėmis bei žmogiškųjų išteklių galimybėmis tų miestų plėtrai tų regionų sąskaita. Galima diskutuoti ar Šiaulių ir Panevėžio miestuose reikėjo steigti apskričių administracijas, mat galėjo tokiais centrais būti ar Kuršėnai, ar Krekenava, o gal Ramygala.

Bet Vilniaus, Kauno bei Klaipėdos apskričių centrais galėjo tapti tose apskrityse esantis vienas iš rajonų centrų, galintis būti regioninės plėtros vienokiu ar kitokiu stimulu. Deja, į tai nebuvo atsižvelgta. O šiandien, panaikinus iš esmės apskričių valdymą, pačios apskritys liko tik niekaip neapibrėžtu aukštesniuoju administraciniu vienetu be jokio turinio. Panaikinti tokį aukštesnį vienetą neišeina, nes jis įtvirtintas Konstitucijoje, tad geriau tai palikti likimo valiai ir nebesukti galvos dėl to. Bet po tokių sprendimų valstybės valdymas tapo dar labiau centralizuotas ir daug mažiau efektyvus.

O štai apie regionų tvarią plėtrą ir tausojantį vystymą LR Konstitucija iš viso nieko nekalba. Nebent aukštesnį administracinį vienetą laikytume ir regionu. Deja, apskrities teritorija per maža, kad ją prilygintume regionui.

Rengiant LR Konstituciją tuo metu nei apie stojimą į ES, nei apie galimą platesnį regioninės plėtros suvokimą iš viso nebuvo net kalbėta. Apie tai imta galvoti tik stojimo į ES kontekste ir po įstojimo į ES, o be to ES kontekste atsirado ir platesnė euroregionų samprata, apimanti ir kelias valstybes. Lietuvai neturint apskričių renkamų tarybų ar konstituciškai aptarto regionų valdymo atsirado keblumų ir su Lietuvos atstovavimu ES Regionų komitete. Dabar jame Lietuvą atstovauja savivaldybių atstovai.

Labai svarbu matyti Lietuvos vietos savivaldą ir valdymą TAUTOS demokratinio mentaliteto ir demokratinio gyvybingumo kontekste. Šiandien Lietuva yra viena iš nedaugelio ES valstybių, turinti labai nedidelį demokratinių vietų skaičių tiek savivaldos , tiek ir valstybės valdymo kontekste.

Turime renkamus 141 Seimo nario vietą bei 1502 savivaldos tarybos narių vietas. Sociologiniai tyrimai rodo, jog ryškėja visuomenės apatija, nenoras dalyvauti bendrų reikalų sprendime. Vyrauja nepasitikėjimas demokratine šalies raida. Savo rinkimų programoje pasižadėjome stiprinti atstovaujamąją ir dalyvavimo demokratiją, tiesiogines demokratijos formas.

Tad akivaizdu, kad per mažas demokratiškai renkamų vietų skaičius yra didelė kliūtis mūsų demokratinės patirties raidai. Ir atėjo laikas diskutuoti ir siūlyti Vietos savivaldos ir valdymo konstitucinius pakeitimus, galinčius įtraukti didesnį žmonių skaičių į vietos savivaldos ir valstybės valdymo problemas.

Dvipakopės savivaldos bei renkamų apskričių tarybų įteisinimas ženkliai padidintų visuomenės įsitraukimą į demokratinius šalies procesus.

Savivaldos tarybų, merų bei seniūnų rinkimai išplėstų dalyvavimą savivaldoje. O dešimt apskričių tarybų, mažesnėse renkant po 21, didesnėse – po 25 apskričių tarybų deputatus kartu su Vyriausybės skiriamu apskrities viršininku įtrauktų daugiau žmonių ir į valstybės valdymo reikalus.

Juk apskritys turėtų spręsti regioninių ligoninių, kolegijų, profesinių technikos mokyklų, regioninių parkų, regioninės reikšmės kultūros objektų, kelių ir kitų įstatymais nustatytų apskričių kompetencijai priklausančių objektų reikalus. LR Seimas tik patvirtintų bendrą apskričiai skiriamą biudžetinių asignavimų dydį, o apskričių tarybos kartu su apskrities viršininku pačios spręstu, kokia konkrečių asignavimų dalis tektų vienam ar kitam apskrities objektui.

Juk esant arčiau konkrečių apskrities objektų, daug realiau būtų priimami ir sprendimai. Tarp apskričių tarybų ir į apskritį įeinančių savivaldybių irgi atsirastų geresnis ryšys bendriems projektams įgyvendinti.

Lietuvoje kurį laiką ir funkcionavo apskričių administracijos, bet nebuvo demokratinio valdymo elementų apskrityse.

Optimalu būtų matyti ir apskričių bei savivaldybių apsijungimą į regionus, užsiimančius tvaria regionų plėtra. Tiek savivaldybės, tiek apskritys yra per maži vienetai, kad galėtų pretenduoti į regionus. Tuo tarpu tvariai ir tolygiai plėtrai Lietuvoje galima suformuoti 4 ar 5 regionus (neįtraukiant Vilniaus ir Kauno miestų).

Regionų plėtrai valdyti būtų sudaromos regionų plėtros tarybos iš vietos savivaldos, apskričių administracijų bei Vyriausybės atstovų. Jos galėtų valdyti regioninius projektus, finansuojamus iš gaunamos ES struktūrinės paramos bei pritraukiamų papildomų investicijų.

Šios mano mintys remiasi ilgamečiu darbu Seime, praktinių veiksmų stebėjimu, kitų šalių dvipakopės savivaldos praktika, ES matyta įvairia apskričių ir regionų valdymo praktika bei regioninių projektų analize.

*****

Suprantu, jog mano mintys sukels labai plačias diskusijas. MANAU, kad to tikrai REIKIA. Juo labiau, kad rinkimų programoje esame daug kam įsipareigoję. Remdamasis aukščiau išdėstytais argumentais ir siūlau daryti šias X skirsnio „VIETOS SAVIVALDA IR VALDYMAS“ straipsnių pataisas:

119 straipsnis

Savivaldos teisė laiduojama įstatymo numatytų valstybės teritorijos administracinvienetų gyventojams. Ji įgyvendinama per atitinkamas tų administracinių vienetų savivaldos tarybas, merus ir seniūnus.

 Savivaldos tarybų nariais, merais ir seniūnais Lietuvos Respublikos piliečius ir kitus nuolatinius administracinio vieneto gyventojus pagal įstatymą ketveriems metams renka Lietuvos Respublikos piliečiai ir kiti nuolatiniai administracinio vieneto gyventojai, remdamiesi visuotine, lygia ir tiesiogine rinkimų teise, slaptu balsavimu.

Lietuvos Respublikos įstatymams, Vyriausybės bei savivaldos tarybų ir merų bei seniūnų sprendimams tiesiogiai įgyvendinti savivaldos tarybos, merai bei seniūnai sudaro jiems atskaitingus vykdomuosius organus bei kitas savivaldos institucijas, kurių sudarymo, organizavimo ir veiklos tvarką nustato įstatymas.

120 straipsnis

Valstybė remia savivaldą. Savivaldybės pagal Konstituciją bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai.

121 straipsnis

Savivaldybės sudaro ir tvirtina savo biudžetą.

Savivaldos tarybos turi teisę įstatymo numatyta tvarka nustatyti vietinius mokesčius ir rinkliavas, savo biudžeto sąskaita numatyti vietinių mokesčių bei rinkliavų lengvatas.

Įgyvendinant valstybės deleguotas funkcijas, savivaldybė naudoja tik valstybės skiriamas biudžetines lėšas.

 122 straipsnis

Savivaldos tarybos, merai ir seniūnai dėl jų teisių pažeidimo turi teisę kreiptis į teismą.

123 straipsnis

Aukštesniuosiuose administraciniuose vienetuose įstatymo nustatyta tvarka per tų vienetų renkamas tarybas valdymą organizuoja Vyriausybė.

Tolygiai įstatymu apibrėžtų regionų plėtrai užtikrinti įstatymo nustatytą tvarka iš tų regionų savivaldybių, aukštesniųjų administracinių vienetų bei Vyriausybės atstovų sudaromos regionų plėtros tarybos.

 Ar savivaldybės laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus, prižiūri Vyriausybės skiriami atstovai.

Vyriausybės atstovo įgaliojimus ir jų vykdymo tvarką nustato įstatymas.

Įstatymo numatytais atvejais ir tvarka savivaldybės teritorijoje Seimas gali laikinai įvesti tiesioginį valdymą.

124 straipsnis

Savivaldos tarybų, merų, seniūnų, jų vykdomųjų organų bei jų pareigūnų aktai ar veiksmai, pažeidžiantys piliečių ir organizacijų teises, gali būti skundžiami teisme.

 

Susiję straipsniai

Close