LSDP Biudžeto ir finansų komiteto nutarimas
Vilnius, 2010-06-03
Dėl Finansų ministerijos siūlomos biudžeto rengimo ir vykdymo sistemos reformos

Apsvarstęs viešai paskelbtus LR Finansų ministerijos siūlymus dėl biudžeto rengimo ir vykdymo reformos, LSDP Biudžeto ir finansų komitetas nutaria:
1. Formuluojant LSDP ir jos atstovų Seime poziciją aptariamu klausimu, būtina vadovautis aiškiomis nuostatomis dėl šalies finansų sistemos stabilumo iš LSDP programinių dokumentų:
1.1. LSDP Programos, priimtos 2009 03 07 LSDP XXIX suvažiavime, 183 punktas nustato:
„183. Ateities gerovę galima sukurti tik diegiant nuoseklios fiskalinės politikos principus, suderintus su struktūrine šalies politika. Griežtą valstybės finansų sistemos kontrolę galima užtikrinti vadovaujantis tokiomis fiskalinėmis taisyklėmis:
• didesnes biudžeto pajamas galima gauti skatinant verslo plėtrą ir gerinant mokesčių administravimą bei taikant racionalią bei socialiai teisingą mokesčių politiką;
• mažinant einamąsias išlaidas (išskyrus socialinėms programoms), didinant finansavimą, skirtą investicijoms; valstybės skolos santykį su bendruoju vidaus produktu išlaikant racionaliu lygiu.“
1.2. LSDP alternatyviojoje Vyriausybės programoje bei su galimais plačiosios koalicijos partneriais suderintoje Naujosios daugumos Vyriausybės programoje siūloma:
„Siekiant užtikrinti šalies finansinį tvarumą būtina:
- Visą dėmesį sutelkti ne į biudžeto ir kitų nacionalinių fondų išlaidų mažinimą, bet į ekonomikos atsigavimo generuojamą pajamų didinimą bei efektyvų surinktų lėšų panaudojimą;
- Mažinti biudžeto deficitą, įvedant griežtesnes fiskalinės drausmės taisykles planuojant biudžetą ir užtikrinant skaidresnę išlaidų kontrolę; didinti biudžeto pajamas derinant verslumo skatinimo bei šešėlinės ekonomikos prevencijos priemones;
- Biudžeto išlaidų mažinimą grįsti prioritetais, efektyviai dirbančioms sritims biudžeto išlaidos neturi būti mažinamos;
- Privaloma tvarka kaupti stabilizavimo rezervą, kasmet pervedant į jį iš anksto biudžeto įstatyme patvirtinto dydžio nacionalinio biudžeto pajamų dalį bei papildant jį iš Privatizavimo fondo. Sugriežtinti stabilizavimo rezervo lėšų panaudojimo tvarką.“
2. Komiteto nuomone, tik objektyvi krizės priežasčių ir mechanizmų analizė, o ne populistinė kaltųjų paieška leistų visam mūsų šalies politiniam elitui išmokti tam tikras pamokas ir laiku imtis krizių prevencijos priemonių ateityje. Dar 2007 metais ankstesnės Vyriausybės iniciatyva priėmus Fiskalinės drausmės įstatymą, skirtą riboti ekonomiškai nepagrįstą biudžeto išlaidų augimą ir sudaryti prielaidoms gausinti valstybės rezervus gerais ekonominiais laikais, buvo padėtas pagrindas tolesniems žingsniams efektyviau valdyti valstybės viešuosius finansus. Biudžeto rengimo ir vykdymo sistemos reforma turėtų tapti logiška ankstesnių pastangų tąsa. Todėl LSDP atstovai Seime turėtų iš esmės pritarti išsakytiems siekiams reformuoti biudžeto rengimo ir vykdymo sistemą, bet kartu atkreipti Vyriausybės dėmesį į tai, kad svarstymui pateiktos priemonės nėra iki galo suprantamos, tinkamai parengtos ir pagrįstos, nesudaro visumos.
3. Komitetas apgailestauja, kad Finansų ministerijos parengtuose reformos metmenyse aiškiai grįžtama prie visuomenėje sukompromituoto „buhalterinio“ principo; dominuoja abejotina nuostata, kad vien biudžeto subalansavimas ir rezervo kaupimas savaime išspręs makroekonominio stabilumo išlaikymą, ekonomikos plėtros užtikrinimą ir net antiinfliacinį paklausos valdymą. Kaip žinoma, biudžeto subalansavimas įtakoja infliacijos procesus žymiai silpniau, negu skolintų pinigų srautas ar gretimų šalių kainų kontrastai. Todėl užkertant kelią krizėms ateityje, pavojinga susikoncentruoti vien į biudžeto reformą, pamirštant viso šalies finansinio sektoriaus efektyvų reguliavimą.
4. Ypatingą susirūpinimą kelia tai, kad reformos metmenyse ignoruojamas mūsų nuomone pats svarbiausias – biudžeto išlaidų efektyvumo principas. Nepasiūlyta priemonių jam įgyvendinti. Lietuvoje dar retai (tik savivaldoje) taikoma „auksinė taisyklė“, kai skolintos lėšos išleidžiamos investicijoms, o ne einamosioms reikmėms finansuoti. Be to, visuomenė jautriausiai reaguoja būtent į biudžeto išlaidų racionalumą ir socialinį teisingumą, todėl jos paramą reformoms galima lengvai prarasti net dėl ekonomiškai nereikšmingų, bet psichologiškai svarių klaidų, pvz., nepagrįsto priedų skyrimo politinio pasitikėjimo pareigūnams, piktnaudžiavimo transportu, perteklinio išlaidavimo patalpoms ir pan.
5. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta aukščiau, Komitetas įsitikinęs, kad LSDP palaikymas biudžeto rengimo ir vykdymo sistemos reformos priemonėms taip pat turi būti susietas su valdančiųjų įsipareigojimu vykdyti jas komplekse su kitomis – biudžeto pajamų augimą skatinančiomis ir išlaidų efektyvumą didinančiomis – priemonėmis, tokiomis kaip realus ūkio skatinimas, kuriant darbo vietas; mokesčių sistemos pakeitimai, siekiant palengvinti mokestinę naštą smulkiajam ir vidutiniam verslui bei įgyvendinti socialiai teisingesnę progresinę pajamų mokesčio tarifų skalę; realūs žingsniai grąžinant ūkinę veiklą iš šešėlio į legalią terpę; racionalios struktūrinės įvairių sričių reformos. Priešingu atveju taptų reali tolesnio gyventojų skurdinimo ir visuomenės susipriešinimo grėsmė.
6. Komitetas įsitikinęs, kad vykdant šias reformas būtina užsitikrinti visuomenės ir jos atstovų paramą. Tam būtinas siūlymų aiškumas, suprantamumas ir specialistams, ir politikams, ir paprastiems mokesčių mokėtojams. Vykdant aukščiau nurodytas priemones valdantieji privalo siekti sąžiningo sutarimo su visomis Seime atstovaujamomis politinėmis jėgomis. Priešingu atveju siūlomos idėjos netaps, kaip deklaruojama, „mūsų vidinės politinės kultūros dalimi“; atvirkščiai, jos gali būti visuomenės sąmonėje diskredituotos ilgam laikui, tuo apsunkinant ir bet kokios būsimos valdžios veiklą.
7. Būtina kruopščiai pasverti būsimos reformos įgyvendinimo būdus, etapus ir terminus, jos socialinius kaštus. Būtina atsižvelgti į ekonomikos ciklo fazę, kurioje yra Lietuva, o taip pat ne vien ūkinės veiklos reguliavimo visuomenės labui imperatyvą, bet ir į kitas lygiai svarbias Konstitucijos saugomas vertybes: žmonių teisę į orias gyvenimo sąlygas, sveikatos priežiūrą, aprūpinimą nedarbo, ligos atveju ar senatvėje (Konstitucijos 21, 52, 53 ir kiti str.).
8. Dėl atskirų reformos metmenyse suformuluotų siūlymų Komitetas teikia šią savo nuomonę:
8.1. Pritariame rezervinio (stabilizavimo) fondo vaidmens stiprinimui. Pritariame, kad jis yra svarbus (tačiau jokiu būdu ne vienintelis!) šalies finansų sistemos stabilumo faktorius. Komitetas siūlo, kad teisiškai reglamentuojant šį fondą būtų atsižvelgta į tokias nuostatas:
- įplaukos į fondą turi būti (a) planinės (numatytos biudžete kaip biudžeto asignavimai, kurių konkretus dydis priklausytų nuo to meto šalies ekonominės ir finansinės situacijos) ir (b) neplaninės (turto privatizavimo pajamos, metų eigoje gautų viršplaninių pajamų nustatytos dalies privalomas pervedimas iš visų viešųjų pinigų fondų);
- išlaidų iš fondo tikslai ir tvarka turi būti skaidrūs ir griežtai reglamentuoti, be kita ko, numatant galimybę panaudoti jo lėšas valstybės skolos restruktūrizavimui, siekiant mažinti skolos aptarnavimo išlaidų naštą, bei garantijų šalies finansiniam sektoriui teikimui;
- fondo valdymas galėtų būti pavestas nuo Vyriausybės ir politinių įtakų nepriklausomai tarpžinybinei valstybinei institucijai;
- svarbu nustatyti fondo lėšų saugaus investavimo į finansinį turtą principus ir tvarką;
- maksimalus fondo dydis turėtų būti apribotas, remiantis protingu kompromisu tarp atsargų kaupimo ir visos šalies bei jos viešojo sektoriaus plėtros tempų.
8.2. Pritariame biudžeto rengimo ir vykdymo skaidrumo ir viešumo didinimui, biudžeto vykdymo stebėsenos įteisinimui. Kaip papildoma skaidrumą užtikrinanti priemonė galėtų būti svarstoma nauja valstybinė biudžeto vertinimo ir jo rodiklių analizės institucija, nepriklausoma nuo Vyriausybės ir politinių įtakų („nepriklausoma fiskalinė institucija“). Jai galėtų būti pavestas ir įstatyminių iniciatyvų fiskalinio poveikio preliminarus įvertinimas ginčytinais atvejais. Kartu pažymėtina, kad pagal galiojančius įstatymus biudžeto projektą vertina, teikia išvadą Seimui bei audituoja biudžeto vykdymo apyskaitą Valstybės kontrolė; todėl kaip alternatyva svarstytina išplėsti jos įgaliojimus. Kategoriškai prieštarautume teisiškai įpareigojančiam įtraukimui į šį procesą taip vadinamų „nepriklausomų analitikų“, kurie dažniausiai atstovauja bankinio kapitalo interesus. Be to, siūlytume grįžti prie idėjos realiu laiku skelbti internete atliktas biudžeto išlaidas.
8.3. Dėl apibrėžiamų naujų biudžeto rodiklių – biudžeto politikos krypties, impulso biudžeto politikos krypčiai, ateities mokesčių rodiklio – negalime pareikšti nuomonės, kol nepateikta konkrečios informacijos, kaip šie rodikliai bus apskaičiuojami, kokie jų optimalūs planuojami dydžiai bei kokiais būdais juos būtų galima įtakoti (gerinti ar bloginti) teikiant pasiūlymus ir formuojant biudžeto pajamų ir išlaidų eilutes konkrečiame biudžete, ar jais negalima būtų manipuliuoti. Nauji rodikliai turi būti suprantami, aiškiai apibrėžta jų sąsaja su šalies ekonomikos vystymosi tendencijomis. Nepritartume, jei į teisiškai reglamentuojamųjų ir planuojamų biudžete sąrašą būtų įtraukti rodikliai, kurie nors ir apibūdina viešųjų finansų padėtį, bet negali būti veiksmingai ir vienareikšmiškai įtakojami valstybės institucijų.
8.4. Pritartume nuostatai, kad viešojo sektoriaus finansinis rezultatas (deficitas ar perteklius) būtų svarstomas Seime kartu apimant visus pinigų fondus (nacionalinį biudžetą, socialinius fondus). Tačiau privalu garantuoti savivaldybių biudžetų savarankiškumą, o tai įpareigoja valstybę įstatymais, mokestinių įplaukų perskirstymo mechanizmais bei valstybės biudžeto tiksliniais asignavimais realiai užtikrinti savivaldybių galimybes tinkamai finansuoti savo reikmes, savivaldybių biudžetus išlaikant subalansuotus arba vien minimaliai skolinantis pagal „auksinės taisyklės“ principą – t.y. tik ilgalaikėms investicijoms.
8.5. Pritardami atsakomybės už biudžetinės drausmės pažeidimus sugriežtinimui (tame tarpe už nepagrįstą didesnių viešojo sektoriaus įsipareigojimų prisiėmimą), negalime pritarti siūlomam „Finansų ministerijos derybinių galių stiprinimui“ ir jos kaip superministerijos su neribotais įgaliojimais įteisinimui, nes tokie žingsniai nuvertintų kitas sritis, pažeistų balansą tarp valdžios įstaigų, gal net ir Konstitucijoje nustatytą pusiausvyrą tarp skirtingų valdžios šakų. Dėl tos pačios priežasties nepriimtina, kad už biudžeto vykdymo rezultatus asmeninė atsakomybė būtų suversta „atsakingam Finansų ministerijos aukščiausios kategorijos politinio pasitikėjimo pareigūnui“, kuriam pagal Konstituciją paprasčiausiai neįmanoma suteikti įstatyminių galių vienam įtakoti visos valstybės biudžeto politikos. Vietoj to svarstytinas įdiegimas iš anksto suformuluotų taisyklių, pagal kurias būtų nustatomos asignavimų skyrimo ir didinimo proporcijos atskiroms finansavimo sritims.
8.6. Valstybės skolos lygis yra labai svarbus šaliai rodiklis, tačiau reikšmingą kasdienę įtaką valstybės finansams daro už skolas mokėtinos palūkanos, t.y. skolos aptarnavimo išlaidos. Šioms išlaidoms sumažinti taikytinos ne vien skolos lygio, bet ir jos struktūros valdymo priemonės, kurioms reformos metmenyse, mūsų nuomone, skirta per mažai dėmesio.

Komiteto pirmininkas
Rimantas Šadžius